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26-01-2009

Deuda ilegítima: ayer y hoy

Por Juan J. Paz y Miño

I

La visión política antigubernamental de una serie de “opinadores”, unida a la falta de perspectiva histórica sobre el país, les impide evaluar, con sentido nacional, el Informe de la CAIC y la toma de posición del Estado ecuatoriano sobre la deuda ilegítima.

Son dos las deudas que han condicionado la historia nacional: la “deuda de la independencia” y la que bautizaremos como “deuda neoliberal” del presente. Ambas ilegítimas, ruinosas para el país y honradas, en el pasado, sin beneficio de inventario.

La primera se originó en 1821, por el arbitrario contrato entre el agente Luis López Méndez con Jaime Mackintosh para la compra de material bélico. El vicepresidente de Colombia, Francisco de Paula Santander, se negó a recibir esos equipos por el supervalorado precio. Quiso que intervengan peritos, a lo que Mackintosh se negó. Increíblemente, fue Simón Bolívar, requerido de recursos militares para la campaña libertaria, quien aceptó ese contrato. Sin embargo, enviado a Londres, el Ministro José López Revenga fue demandado y reducido a prisión por no aceptar las imposiciones de Mackintosh.

El nuevo enviado, Francisco Antonio Zea, no solo reconoció a los acreedores dudosos, sino que renegoció un nuevo préstamo (1822). Indignada, la Asamblea de Colombia desconoció todas esas negociaciones.

Un nuevo enviado, Manuel José Hurtado, logró arreglar (1824) con los acreedores Herring, Graham, Powles e incluso Mackintosh. Y otra comisión paralela, con Manuel A. Arrublas y Francisco Montoya, adquirió un nuevo empréstito de la casa B. A. Goldschmidt y Cía, cuya quiebra complicaría los asuntos. Increíblemente, en mayo de 1826 el Congreso de Colombia reconoció las onerosas negociaciones de Zea, Arrubas y Montoya.

Tras extinguirse la Gran Colombia (1830), Juan José Flores, primer presidente del Ecuador, no envió su delegado, por lo que el arreglo de la deuda de la independencia quedó así por el convenio Pombo-Michelena: Nueva Granada (Colombia) pagaría el 50%, Venezuela el 28.5% y Ecuador el 21.5% que ascendió a £.2.108.377.

Recién en 1837 el Ecuador reconoció aquel convenio. Y solo en 1854 el Congreso aprobó el acuerdo entre el Ministro Marcos Espinel y el Agente de los Tenedores de Bonos en Londres, Elías Mocatta. Esa “monstruosa negociación”, según la calificó Emilio María Terán (1899), reconoció £.1.824.000 en nuevos bonos a favor de los tenedores.

Solo en 1855 se inició el pago de esa “deuda de la independencia” pero exclusivamente en cuanto a intereses, hasta la suspensión que hizo García Moreno en 1869. Se destinó la cuarta parte de los derechos por importaciones. Durante esos 14 años los tenedores de bonos recibieron $ 1.527.114,11 “sin que nuestra deuda de un millón ochocientas veinticuatro mil libras esterlinas hubiera disminuido siquiera en un penique”, según constató un Informe de Emilio María Terán a Eloy Alfaro en 1899, que es comparable al presentado por la CAIC al presidente Rafael Correa. Para desgracia del Ecuador, la historia de la deuda republicana sólo había comenzado.

II

A poco de fundarse la República del Ecuador (1830), pesaría en su historia la “deuda de la Independencia”, fruto de la herencia del 21.5% de la deuda grancolombiana. Oficialmente arrancó en 1854, cuando el Congreso aprobó el convenio Espinel-Mocatta, que reconoció £.1.824.000 en nuevos bonos a favor de los tenedores.

Entre 1830 y 1854 Ecuador no pudo “honrar” la deuda externa. Ello no excluyó los primeros intentos de arreglo. En 1843, la Convención acordó el pago de la deuda con la venta o arriendo de tierras baldías. Juan José Flores proponía ceder territorios a los acreedores para un número determinado de colonos europeos, lo que no fue aceptado por los tenedores, que exigieron nuevos bonos incluyendo la capitalización de los intereses.

En 1848, el presidente Vicente Ramón Roca negoció con Pedro Conroy para destinar una parte de los derechos aduaneros al pago de la deuda. Y solo el acreedor Elías Mocatta logró con el ministro Espinel el inicio efectivo de los pagos (1854/55), con respaldo en tierras baldías, ingresos mineros y peajes. Enseguida vendría el contrato Icaza-Pritchett (1857) autorizado por el general Francisco Robles. Mediante él, se cancelaba los bonos de la deuda inglesa con 100.000 cuadras de tierras en Esmeraldas, 1.000.000 en Canelos, otro igual en Zamora y 400.200 en Los Ríos y Guayas. Todo ello apenas cubría 2.600.600 pesos de los 9.120.000 que reclamaban los acreedores. La oposición conservadora contra Robles estalló. Y, a poco, el Presidente del Perú, Ramón Castilla, bloqueó el puerto de Guayaquil, reclamando contra la concesión de tierras amazónicas consideradas peruanas. Robles fue cercado por la oposición conservadora. Y en el país aparecieron (1859) cuatro gobiernos regionales. Todo amenazaba con la disolución del Ecuador. Hasta que se impuso Gabriel García Moreno y logró la unidad nacional.

Definitivamente, el convenio Espinel-Mocatta resultó lesivo a los intereses nacionales. Los acreedores ya no eran los originales, sino los especuladores de bolsa, que adquirieron bonos a bajos precios y recibían jugosas ganancias a costa de la estrangulación financiera del Ecuador. También en 1865 se había pensado en enajenar las Galápagos para atender a los acreedores. Pero en 1869, convencido de la carga sobre el país, García Moreno dispuso la suspensión del pago de intereses de la deuda (lo único que se pagaba), declarando la disposición del gobierno a una negociación equitativa. Un gesto “unilateral” que hoy alarmaría a todos los críticos de la declaratoria estatal ecuatoriana sobre la deuda ilegítima.

García Moreno contó con recursos para modernizar económica y materialmente al Ecuador, aunque bajo un régimen autoritario y ultrareligioso. Pero el “precio” del gesto nacionalista garciano fue que los créditos provendrían, en adelante, de la banca privada ecuatoriana, cuyo poder se multiplicó en las siguientes décadas hasta convertir al Estado en un esclavo de sus intereses. Solo la Revolución Juliana (1925) pudo acabar con ese dominio “plutocrático”.

III

En 1854 el Congreso ecuatoriano reconoció el convenio Espinel-Mocatta, por el cual se inició el pago de la “deuda de la independencia” o “deuda inglesa”. Resultó perjudicial a los intereses nacionales. La patria literalmente se vendía: tierras baldías, arrendamiento de las Galápagos, respaldos aduaneros y mineros, etc. eran los “compromisos” gubernamentales para “honrar” aquella deuda ilegítima.

Hay que reconocer que el impacto de los compromisos antinacionales obligó a Gabriel García Moreno a suspender unilateralmente el pago de la deuda (1869). Desde luego, ello produjo que la credibilidad del país se derrumbara en los mercados internacionales. Algo que habría dado empleo a los actuales calificadores del “riesgo país”. Así es que sin crédito externo, el Ecuador pasó a depender de los bancos privados internos, lo cual fue igual o peor.

Fue Antonio Flores Jijón quien retomó seriamente el pago de la deuda pública para restablecer el crédito de la nación. En 1890, con la aprobación del Congreso, logró una nueva conversión: del monto adeudado, que llegaba ahora a £ 2.246.560,oo (¡originalmente fue de £.1.824.000, por el convenio Espinel-Mocatta!) se obtuvo la rebaja de £ 750.000,oo, un interés promedio del 5% y, eso si, la garantía del pago con rentas del Estado. Una reducción que hoy defenderían, por parecida, quienes aplauden la conversión de bonos Brady a Global durante el gobierno de Gustavo Noboa (2000), asunto que Alberto Acosta califica, irónicamente, como “atraco maravilloso”. Sin embargo, el Congreso de 1894 consideró perjudicial la negociación floreana y suspendió el pago.

Entonces, a consecuencia de la Revolución Liberal (1895), llegó al gobierno el radical Eloy Alfaro, quien impuso otra suspensión unilateral y definitiva de la que bautizó como “deuda gordiana” (1896), “hasta que se obtenga un arreglo equitativo y honroso con los tenedores de bonos”. Algo parecido a lo que ha hecho el presidente Rafael Correa y que tanto alarma a quienes argumentan a favor de “honrar” la deuda externa, como si fuera una cuestión moral (igual a la de un individuo con su banco, según dicen), sin importarles las estafas internacionales de la deuda contra el interés nacional.

Alfaro se empeñó en construir el ferrocarril Guayaquil-Quito. Pero el “descrédito” del país impedía contar con capitales externos, sin los cuales era imposible la obra, porque no bastaban los internos. Fue Archer Harmann, el constructor, quien se preocupó por acelerar algún arreglo con los tenedores. Aprovechando el bajo valor de los bonos (era del 35%) en 1898 se compró una parte al contado y otra con emisión de bonos para el ferrocarril. Aún así, los recursos faltaron varias veces, debiendo intentarse nuevos arreglos y créditos. En 1909 se logró la consolidación definitiva. En adelante, pasó a ser la deuda directa de la nación. Felizmente la gran obra liberal se terminó en 1908, cuando el ferrocarril entró a Quito. Pero el Estado era, a su vez, crecientemente deudor de la banca privada interna.

IV

Las negociaciones para “honrar” la ilegítima “deuda de la Independencia” son una mancha negra en la historia del Ecuador. Por eso, en 1896 Eloy Alfaro suspendió unilateralmente los pagos, para intentar un arreglo equitativo y honroso para el país.

Como el “crédito” internacional estaba afectado, desde la época de García Moreno, cuando aparecieron los primeros bancos, el raquítico Estado tuvo que acudir a los préstamos de la banca privada. Y esa realidad continuó durante la hegemonía liberal (1895-1925), sustentada en el auge del cacao. Así se fortaleció una poderosa oligarquía comercial-financiera, particularmente asentada en Guayaquil.

La deuda pública con la banca privada creció. Hasta que el dominio de la “plutocracia”, que mantuvo sometido al Estado, concluyó con la Revolución Juliana (1925) que por primera vez en la historia fiscalizó a los bancos. La circulación de billetes excedía el respaldo legal, que incluso la había fomentado la suspensión de la “convertibilidad” (canjear los billetes por oro) lograda por los banqueros en 1914. El Banco del Pichincha fue multado en S/. 55.276,50 y el poderoso Banco Comercial y Agrícola de Guayaquil en S/. 2.237.083,33, lo que aceleró su cierre.

Durante los gobiernos julianos -incluye a Isidro Ayora (1926-1931)- y, además, con el concurso de la Misión Kemmerer, fue posible consolidar un sistema fiscal centralizado, introducir la reforma impositiva y con ello el impuesto a la renta, institucionalizar la atención estatal a favor de los trabajadores y crear las principales instituciones para la modernización económica del país: Caja de Pensiones, Ministerio de Previsión Social, Direcciones de Salud, Contraloría, Superintendencia de Bancos, Ley de Presupuesto, etc.

Lo más importante fue la creación del Banco Central del Ecuador (1927), resistida como declaratoria de guerra por la banca privada, especialmente en Guayaquil. En adelante el BCE mantuvo el monopolio de la emisión, el control de las tasas de cambio, el tipo de interés y otras políticas monetarias. Desde entonces, controlar el BCE e influir en las políticas monetarias, ha sido un objetivo sistemático de las oligarquías ecuatorianas. Desde el gobierno de León Febres Cordero (1984-1988) el BCE fue cada vez más recortado. Y la dolarización (2000) fue una forma de “retirar” al Estado de la economía y “privatizar” la emisión en manos de una moneda extranjera.

Ante nuevas dificultades fiscales, en 1932 Alfredo Baquerizo Moreno conminó al BCE para la entrega de un crédito al gobierno por 15 millones de sucres. El asunto casi deriva en el fin del BCE, que concluyó prestando 12 millones. Ese gobernante inauguró otra política: acudir a los fondos del BCE. Algo que también aprenderían las oligarquías ecuatorianas, que pronto demandaron los recursos estatales para financiar buena parte de sus actividades privadas, a pretexto de “disminuir” el gasto público. Una exigencia ampliamente lograda en el Ecuador durante los últimos veinticinco años “neoliberales” y que todavía se demanda.

V

La “deuda de la Independencia” pesó gravemente sobre la historia ecuatoriana. Y al comenzar el siglo XX la deuda estatal con los bancos privados fue otra carga. El Estado llegó a ser un eslabón de la poderosa oligarquía bancaria-comercial. Hasta que la Revolución Juliana (1925) puso en orden a esa “plutocracia”. Solo entonces surgió una institucionalidad estatal en los órdenes económico, social y laboral, que recuperó los intereses de la nación, reflejados en la Constitución de 1929.

Desde entonces, contrariamente a lo que se dice, la intervención económica del Estado ha sido un elemento dinamizador en la modernización del país, aunque por “oleadas”. Entre 1931-1948, la crisis económica se conjugó con la inestabilidad, pues hubo 20 gobiernos. Entre 1948-1960 hubo estabilidad gubernamental compaginada con el auge del banano, entre otras razones porque Galo Plaza (1948-1952) retomó la participación del Estado, con lo que se ampliaron los capitales externos (United Fruit, luego BHU y First National City Bank) y aparecieron los primeros créditos del EXIMBANC, todo lo cual afirmó la dependencia del Ecuador hacia los EEUU.

En los sesentas, pero sobre todo en los setentas con el petróleo, la fuerte intervención estatal modernizó como nunca antes la economía ecuatoriana. Solo entonces se derrumbó la estructura oligárquico-terrateniente, el país se industrializó y mejoraron las condiciones sociales. La deuda externa pasó a manos de los organismos internacionales: BID, Banco Mundial y FMI. Sin embargo, hasta mediados de los setenta, el Ecuador no estuvo altamente endeudado e incluso en 1974 canceló totalmente la “deuda de la Independencia”. En 1976, en cambio, el Consejo Supremo de Gobierno inició el “agresivo” endeudamiento externo, cuyas nefastas consecuencias se advertirían con los gobiernos constitucionales iniciados en 1979.

A su vez y contra el “desarrollismo” estatista, fue creciendo la resistencia del alto empresariado y de las cámaras de la producción. Su sistemática posición “antiestatista” logró entronizarse durante los pasados veinticinco años, alentada por el “neoliberalismo” reinante. A su vez, también esos fueron los años de las irresponsables e ilegítimas negociaciones de la deuda externa “neoliberal”. Las graves consecuencias sociales y políticas de aquel “modelo” de desarrollo pesan hasta el presente.

Con el gobierno de Rafael Correa, con el proceso constituyente que ha vivido el Ecuador y con la nueva Constitución de 2008 se inició un nuevo ciclo histórico. Otra vez comenzó la reinstitucionalización del Estado, se impuso el interés nacional y público sobre los intereses privados y se restauraron y avanzaron los derechos laborales y sociales, que tuvieron lento progreso desde la época juliana y que fueron seriamente afectados con la “flexibilidad” neoliberal de las últimas dos décadas. También comenzó otro tratamiento sobre la deuda externa. Todo ello es lo que despertó las resistencias de las elites privadas beneficiarias del “modelo empresarial” de desarrollo anterior.

VI

Hasta los años cincuenta del siglo XX la deuda externa llegó a unos 68 millones de dólares. Pero todavía al iniciarse los sesentas, de acuerdo con la Junta de Planificación, la presencia del capital extranjero en el país era “irrelevante”, a pesar de que ya existían inversiones en el sector minero y bancario, en el banano (United Fruit), los primeros créditos del EXIMBANC, un convenio agrícola con los EEUU y el Ecuador se había incorporado al FMI (1945).

La de los sesenta fue la década “desarrollista”. Se dio prioridad a la industria, se hizo la reforma agraria y se ampliaron las instituciones y servicios estatales. Ese “estatismo”, que fomentó la empresa privada y modernizó al Ecuador, fue combatido por las cámaras empresariales como “comunismo”. Fue la década de la “guerra fría” sobre América Latina para contrarrestar a la Revolución Cubana (1959), con indudable influencia y penetración de las políticas norteamericanas no solo en los gobiernos de la región, sino en sus economías. Por entonces, eran las instituciones oficiales las que otorgaban créditos. El BID financiaba grandes obras públicas. Y entre 1961-1972 el Ecuador acudió nueve veces al FMI para obtener créditos “stand by”.

En los setentas, con el “boom” petrolero y la activa participación del Estado en la economía, el Ecuador creció a un promedio anual del 10%, inédito en toda su historia republicana y consolidó definitivamente su desarrollo capitalista. Y aunque en 1974 se canceló la “deuda de la Independencia”, en 1976 la dictadura militar inició la deuda “neoliberal” o de la nueva dependencia. Porque son los gobiernos constitucionales iniciados en 1979 los que heredaron la que pasaría a ser una fabulosa deuda externa pública y ahora también privada, impagable e ilegítima, en medio de la crisis del petróleo, coincidente con el momento.

La deuda neoliberal se caracterizó por un giro económico sustancial: no solo fue fruto de la presión del capital financiero especulativo, sino que los acreedores eran ahora los poderosos bancos privados transnacionales. Y para asegurar su pago, el FMI se convirtió en el instrumento condicionador de los gobiernos latinoamericanos, pues las medidas a aplicar debían ser las impuestas desde el exterior, con la desbordante visión neoliberal que acompañaba como victoriosa a la “globalización”, tras el derrumbe del socialismo.

En 1982, bajo el gobierno de Osvaldo Hurtado (1981-1984), comenzó la crisis de la deuda. Y con ella un giro político inesperado, pues este gobierno, inspirado por entonces en el reformismo social y atacado como “comunista” por las cámaras empresariales, dio inicio a las primeras medidas “aperturistas” y a la “sucretización” de las deudas privadas (1983).

Sin embargo, fue con el gobierno de León Febres Cordero (1984-1988) cuando se afirmó un modelo económico “empresarial” y neo-oligárquico, que se reflejaría también en el manejo de la deuda externa, con alto provecho para los acreedores privados y graves consecuencias para el Estado, la nación y la sociedad.

VII

El Consejo Supremo de Gobierno (1976-1979) inició el “agresivo endeudamiento externo” en 1976. Ese año el saldo de la deuda pública ascendió a 1.175 millones de dólares. Para 1979, cuando se iniciaron los gobiernos constitucionales, el saldo de la deuda pública alcanzó los 3.686 millones. En adelante siempre creció. El pico más alto se alcanzó en 1999, cuando llegó a 17.124 millones con el gobierno de Jamil Mahuad (1998-2000). En el 2006 era de 14.246 millones de dólares.

En 1982 estalló la crisis de la deuda. Entre 1984-1988 otra desgracia: el gobierno de León Febres Cordero y desde entonces el afianzamiento de un modelo económico dependiente del capital financiero transnacional, condicionado por el FMI, orientado por el “neoliberalismo”, sujeto a los intereses de las cámaras de la producción, promotor del mercado libre y, sobre todo, vinculado al poder oligárquico. Ese modelo se consolidó con el gobierno de Sixto Durán Ballén (1992-1996). Y en los siguientes diez años se reforzó junto a la crisis gubernamental, pues se sucedieron siete gobiernos, un intento dictatorial y los únicos tres presidentes electos (Abdala Bucaram, Jamil Mahuad y Lucio Gutiérrez) fueron derrocados.

Bajo ese “modelo empresarial” de desarrollo, durante dos décadas se desinstitucionalizó al Estado, los índices sociales se deterioraron, creció la “flexibilidad” laboral, también la inequidad; igual la evasión y la elusión tributarias. Interesaban los “buenos negocios” y las ganancias fáciles. Se firmaron trece cartas de intención con el FMI. La deuda pesó sobre todos los presupuestos. No importó la soberanía nacional. Había que “honrar” la deuda externa y “salvar” a los sectores privados: en 1983, con la primera “sucretización”, en 1987 con la segunda, más grave y antinacional. Acompañaron las renegociaciones beneficiosas a los acreedores, al capital financiero y los especuladores con bonos. En 1994 el “Plan Brady”, en 1999 el “salvataje” bancario, en el 2000 la dolarización y enseguida el canje a “Global”. Todo con gobiernos “modernos”, abiertos al mercado; con funcionarios agenciosos, subordinados a los dictámenes foráneos.

La nación ecuatoriana fue la víctima. Es lo que ha demostrado el Informe de la CAIC (2008): realidades y tratamientos de la “deuda neoliberal” comparables a los que se hizo con la “deuda de la Independencia”. Hay casos de verdadera traición a la patria. Juegos financieros que literalmente “vendieron” al país. Como en el pasado, cuando se ponían tierras, minas, recursos nacionales, para “honrar” los pagos Y que dan cuenta de la existencia de una evidente deuda ilegítima.

Como lo hemos recordado, García Moreno y Eloy Alfaro coincidieron, en sus respectivos tiempos, en declarar unilateralmente la suspensión del pago de la deuda externa. Hoy, la declaración sobre deuda ilegítima del gobierno del presidente Rafael Correa, se ubica en la línea histórica de las reivindicaciones por la soberanía y en la opción prioritaria de la vida y el trabajo de los ecuatorianos y ecuatorianas por sobre la deuda externa.

Artículos publicados en el diario El Telégrafo entre el 15 de diciembre del 2008 y el 26 de enero del 2009


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